Yu Keping: Modernizing Ecological Governance -- An Increasingly Important and Urgent Issue

    党的十八届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，提出：“统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，确保如期全面建成小康社会”；“坚持绿色发展，必须坚持节约资源和保护环境的基本国策”。推进生态文明建设必须实现生态治理现代化，这是国家治理现代化的重要部分，也是“坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”的必然选择。在“十三五”时期，要形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，推进美丽中国建设，离不开生态治理现代化。

    生态文明建设具有紧迫性，不仅直接关系到人民生活的幸福与否，而且关系到中国现代化事业的成败

    实现高度发达的物质文明、政治文明、精神文明和生态文明，是我国现代化建设的根本目标，也是实现中华民族伟大复兴中国梦的基本内容。物质文明事关人们的民生福利，政治文明事关人们的自由民主，精神文明事关文化道德，生态文明事关生存环境。这四大文明是一个完整的整体，缺一不可。在四大文明目标中，对于已经解决温饱问题、初步建成小康社会的今日中国来说，生态文明则尤其重要。如果没有青山绿水，即使满地都是金山银山，也很难有人民的美好生活。没有生态文明，物质文明、政治文明和精神文明再发达，也不可能有人民的幸福生活，而人民幸福是任何现代文明国家追求的最终目标。

    当前，推进生态文明建设具有紧迫性，不仅直接关系到人民的生活幸福，而且关系到中国现代化事业的成败。改革开放后的中国现代化事业，翻开了中国历史的新篇章，极大地改变了中国乃至世界历史的进程。改革开放30多年来，中国人民的生活从整体上进入梦寐以求的“小康”阶段，国家也迅速发展成为世界的主要经济和政治大国。然而，人们在享受现代化带来的甜蜜果实的同时，也品尝着环境恶化带来的苦涩后果。我们的现代化成就，特别是高速的经济增长，举世瞩目；但我们为现代化付出的沉重代价也日益令人担忧。大气污染、土壤污染、水污染、沙漠化、资源枯竭、生态失衡等，已经直接影响人们的健康生活。环境问题已经成为影响中国未来发展最严重的挑战之一，由环境问题引发的群体性冲突事件也已经成为影响社会稳定的主要因素之一。

    建设现代的生态治理体制，推进生态治理的现代化是建设高度发达的生态文明的必由之路

    从世界范围看，现代化进程中出现某种程度的环境恶化，带有一定的必然性，西方发达国家几乎都为此付出过沉重的代价，其中的经验教训值得认真吸取。令人痛心的是，当今社会中有许多方面重蹈了西方发达国家在环境方面的覆辙。其实，环境问题虽然跟宏观政治经济体制有关，但直接相关的却是国家的生态治理体制和生态治理能力。换言之，如果生态治理体制落后，生态治理能力弱化，那么即便在社会主义条件下也照样会有穷山恶水。

    自然环境的破坏和生态的失衡，大多是由不适当的治理体制造成的，特别是由不适当的环境公共政策和经济发展模式导致的；反过来，当自然环境危害民众的生活质量和人类的生存条件时，生态问题又会转变成治理问题甚至是政治问题。环境与治理的这种辩证关系，从改革开放后我国的发展变迁中获得了深刻的证明。我国的现代化创造了世界经济史的奇迹，GDP年均增长连续30多年超过9%，但为之付出的代价极其昂贵，其中主要的代价之一就是环境污染。GDP崇拜和GDP主导的绩效考核，在相当长一段时间里形成了一些地方不计环境成本的增长模式，“先发展，后保护”曾经是许多地方政府的发展思路。

    近些年来，我们党和政府开始调整这种以牺牲环境为代价的增长模式。但是，水污染、大气污染、土壤污染等的程度已严重威胁到人们的生活质量和生命健康，促使人们对生态环境变得日益敏感。一些地方的城乡居民纷纷开始环保自救行动，其中引人注目的现象就是日益关注周围的环境质量，主动反映周边的环境状况，这形成了民意的一个重要焦点。不仅如此，当民众的环境权益面临威胁时，有些地方甚至出现了抗争行为。近年有些地方发生的大规模冲突事件，不少是由环境问题引发的。由此可见，环境问题已经成为我国一个紧迫的治理问题。

    推进生态治理现代化，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局

    如何健全我国的现代生态治理体系，推进生态治理现代化，从而推进生态文明建设？总的说来，就是：必须坚持节约资源和保护环境基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主方针，立足我国社会主义初级阶段的基本国情和新的阶段性特征，以建设美丽中国为目标，以正确处理人与自然关系为核心，以解决生态环境领域突出问题为导向，保障国家生态安全，改善环境质量，提高资源利用效率，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。具体地说，尤其要注意从以下几个方面着手：

    第一，坚持“绿色发展”理念。坚决克服“先发展，后保护”的传统观念，坚持保护优先，努力做到“发展与保护相统一”、“以保护求发展”。要增强全民的生态意识，特别是各级领导干部的生态意识，树立山水林田湖是一个生命共同体的理念。真正认识到，人与自然共同构成地球这个生命共同体，人类只有一个家，没有良好的生态环境，人类就会失去一切。

    第二，完善生态治理的制度体系，推进生态保护的标准化建设，健全生态治理的行业规范，将生态治理纳入法治化的轨道。制度化、规范化、标准化和法治化，是国家治理现代化的基本要求，也是生态治理现代化的基本要求。在生态治理制度体系建设方面，一方面要努力实现生态文明体制改革的目标，即到2020年，构建起自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等。另一方面要重视标准化建设，生态保护必须有全面的、具体的和科学的标准，并且从制度上切实保证行业标准得到认真的执行。

    第三，扩大公民参与，努力实现生态领域的官民共治和社会共治。民主是现代国家治理的本质特征，公民参与是民主治理的实质性要素，官民共治和社会共治是通向善治的途径。生态治理也不例外，没有公民参与，就没有生态治理的现代化；没有共治，就没有生态善治。环境保护涉及全体民众，每个人都是环境政策的利益相关者，尤其需要公众参与。进而言之，公众参与环境保护甚至不是一个自选项，而是一个必选项。我们所能选择的只是：以何种方式参与？是主动参与还是被动参与，合法参与还是非法参与，有序参与还是无序参与？我们当然应当选择主动的、合法的、有序的参与。从世界各国的成功实践来看，参与式治理是民主治理的最新发展和普遍趋势，生态保护领域应当成为参与式治理的模范领域。

    第四，更加重视生态领域的公平正义，努力维护生态保护过程中的公平正义。公平正义作为社会主义的首要价值，应该体现在人类活动的方方面面，包括生态保护和生态治理。当前，教育、健康、安全等社会领域的不平等问题比较严重，环保领域也开始受到严重影响。例如，发达地区的一些污染企业开始转向落后地区、城市的污染企业向农村地区搬迁、一些落后地区通过毁林毁地增加收入等等。这些做法实际上是生态领域不公正的体现，必须坚决纠正这种倾向，不能落入“落后就要被污染”的发展陷阱。

    第五，以更加开放务实的态度，学习借鉴发达国家在生态治理方面的先进经验。毋庸讳言，发达国家在生态文明方面至今仍走在前列。但它们在其现代化进程中同样付出过沉重的代价，有许多弥足珍贵的经验和教训值得吸取。生态治理虽然也与社会政治体制密切相关，但就其性质而言，具有更多的工具性，不同体制之间的生态治理经验完全可以相互学习借鉴。无论在哪个国家哪种体制下，人类对青山绿水的需求应当是一样的，青山绿水的标准在任何国家也应当是基本相同的。因而，发达国家保护青山绿水的许多做法和生态治理的一些措施，值得我们学习借鉴。

    （作者为北京大学政府管理学院院长、政治学讲席教授）