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《大湾区城市营商环境法治指数研究报告》
来源：中国科学院国家创新与发展战略研究会发布时间：2022-03-04大湾区城市营商环境法治指数研究报告
国创会智慧法治与社会治理研究院
摘 要：在营商环境的各要素中，法治环境始终居于核心地位。建立一套科学、客观和全面的评价体系，对大湾区城市营商环境的法治化水平进行持续观察、分析与评估，不仅有利于健全大湾区的营商环境，也有利于进一步激发湾区城市的市场活力，持续提升湾区经济社会发展效率。本报告以广州、深圳和佛山等湾区九个主要城市为研究对象，将立法环境、行政环境、司法环境和守法环境作为一级指标，并逐级分解出12个二级指标和34个三级指标，全面、系统、科学地对大湾区法治环境进行了分析和评价。
一、背景
营商环境是指市场主体在市场准入、生产经营、退出等过程中所涉及的政务环境、市场环境、法治环境、人文环境等有关外部因素和条件的总和。持续优化营商环境既是全面深化改革和依法治国的重要内容，也是实现经济社会高质量发展的重要抓手。
在营商环境各要素中，法治环境始终居于核心地位。习近平总书记多次强调，“法治是最好的营商环境”。作为重要的国家软实力，如何对营商环境，特别是法治化营商环境进行科学、客观、全面评价不仅是社会各界关注的焦点，也是优化营商环境的重要途径。
粤港澳大湾区一直处于改革开放的最前沿，既是国家宏观战略与微观经济运行的接口，也是党和国家推进国家治理体系和治理能力现代化的重要试验田。对大湾区城市营商环境的法治化水平进行持续观察、分析与评估，不仅有利于改善大湾区营商环境，也有利于进一步激发湾区城市的市场活力，持续提升湾区经济社会发展效率。
二、评价指标与数据说明
本报告以广州、深圳、佛山、珠海、东莞、中山、惠州、江门和肇庆九个主要城市为研究对象，以九城市的统计年鉴、公报、裁判文书和法规政策等为主要数据来源，紧扣“立法、行政、司法、守法”主线，将立法环境、行政环境、司法环境和守法环境作为四个一级指标，逐级分解出12个二级指标和34个三级指标，全面、系统、科学地构建起营商环境法治指数评价模型。
（一）营商环境法治指数评价指标体系
为有效、客观、全面地评估营商环境，需要选择与营商环境密切相关且能够倡导良好营商环境的法治理念作为指标。
“立法环境”指标代表的是城市营商相关法规政策体系的完备及公开程度。本报告从法规完备和法规公开两个维度衡量不同城市的“立法环境”，结合营商相关规范性文件总数、营商相关法规政策体系完备度、营商相关规范性文件年新增数这三项指标阐述营商环境相关立法完备度。
“行政环境”指标体现了市场活动中行政主体、行政制度与市场主体间的互动情况。本报告通过市场准入、市场监管、依法行政及权利保障四个维度描绘各地行政环境的状况。
“司法环境”指标指各个地区司法审判过程与结果的透明度、法律服务保障程度、司法裁判的效率及公平效果。本报告选择了公开透明、服务保障、快捷高效及公平公正四项二级指标，对营商的司法环境加以诠释。
“守法环境”指标主要探讨了市场主体对诚信守法观念的践行程度、各地为促进守法诚信的营商风气所构建的信用机制。本报告从“制度激励”的角度评估各地信用制度的完善程度，并从“知法守法”这一维度衡量各地市场主体对诚信守法观念的践行程度。
围绕营商环境的内涵及要求，基于科学性、可行性原则，参考现行法治评价、营商环境评价理论与指标体系，课题组首先收集了分布在公、检、法、司等相关部门，且与营商环境法治评价密切相关的指标，形成了营商环境法治指数初级体系。然后，课题组广泛征求了国内高校、科研机构、律所专家等专业人士的意见，对指标构成及权重进行了反复优化调整，最终形成了涵盖三级指标的营商环境法治指数评价指标体系。
具体指标如下图：
图1：营商环境法治指数评价指标体系
（二）数据来源及计算方法
本报告的主要数据来源包括：第一，政府部门或媒体的信息公开渠道，包括政府门户网站，政府工作报告与法院工作报告，各城市国民经济与社会发展统计公报以及中央、地方媒体的相关报道等；第二，得理公司数据库的案例数据。该数据库共收集了来源于裁判文书网及其APP、最高人民检察院网站的1.16亿件文本数据，来源于国家部委、省市人大、公检法及司法局官网等5000多个网站的337万个法规条例数据。
三、营商环境法治指数评价结果
（一）总指数排行榜
在本报告指标体系之下，根据2020年各项指标数据，大湾区城市的营商环境法治指数分布在86.11-91.94之间，平均值为 88.60；九城营商环境法治指数由高到低依次为：广州、深圳、珠海、中山、佛山、东莞、江门、肇庆和惠州。
数据显示，按照营商环境法治指数，大湾区九城市可以分为两个梯队。在第一梯队中，广州、深圳分列第一、二名。其中，广州在行政环境和司法环境两个维度中排名第一。可以看出，第一梯队的两座城市的营商环境法治化水平更加完善，在某些领域实力突出，整体实力均衡，在大湾区整体发展中发挥着示范和带动作用。在第二梯队里，珠海凭借较为均衡的实力以及司法环境的优异表现跻身第二梯队第一名；中山、东莞、佛山的营商环境法治化建设正处于持续发力阶段。江门、肇庆、惠州虽位于总榜下游，但与上述城市的差距并不大，各有优势。
（二）分指数排行榜
1.立法环境指数排行榜
评价结果显示，大湾区九城市立法环境指数由高到低依次为：深圳、广州、东莞、中山、珠海、江门、肇庆、惠州和佛山，平均值为90.42。
在公开透明方面，大湾区九市均履行了 法规公开的行政义务，并打造了高效透明的法治营商环境。在法规完备方面，东莞的营商相关规范性文件总数最多；广州的营商相关规范性文件年新增数最多；深圳同样表现优秀，两项指标均排在第二名。
在此基础上，本报告还量化了营商相关政策体系完备程度。结果显示，广州所出台的与营商相关的地方法规最为完备；深圳、珠海、东莞和中山同样表现不错，法规完备度均达到平均水平；而江门、肇庆、惠州和佛山则有待加强，还需持续发挥地方法规对营商环境发展的引领、推动和保障作用。
2.行政环境指数排行榜
在行政环境维度，大湾区九城市由高到低依次为：广州、深圳、佛山、东莞、肇庆、珠海、中山、江门及惠州，行政环境指数平均值为84.25。
年新增市场主体数反映了各地行政制度对市场主体准入的支持程度及服务水平。广州的工商登记市场主体数以16%的年增长率位列大湾区九城第一位。佛山、惠州亦出台了相关政策，两座城市在这一方面也有着良好的表现。而深圳在市场主体数年增长率这一指标中排名第四，可以看出深圳的发展重心已从“高数量”发展转向了“高质量”发展。
就各地政府在市场监管过程中的执法水平而言，广州的市场监管行政诉讼案件被告确认违法率（5%）最低，这说明广州的监管体制更顺畅协调，职责划分更清晰，执法水平较高。其它八市的市场监管行政诉讼案件被告确认违法率均高于 15%，这表明大湾区各市还应积极探索市场监管新模式与新方法，加快清理妨碍公平市场竞争的规定及做法，以公正的监管制度维护好公平的市场竞争环境。
从各地行政机关对“依法行政”理念的贯彻程度来看，深圳、惠州对“依法行政”理念的贯彻更为彻底，在健全依法行政制度保障、规范行政执法行为、强化对行政权力的有效监督等方面都表现优秀。
从各地在行政相对人合法权益受损时可获得的行政及司法救济途径来看，大湾区九市的人均年行政复议案件数和人均年行政诉讼案件数都较为接近，但大湾区九市行政机关年败诉案件数存在较大差异。数据显示，惠州是九市中行政机关年败诉案件数量最少的城市，为71件；数量最多的广州达到了289件。
3.司法环境指数排行榜
司法环境维度的评价结果显示，大湾区九城司法环境指数平均值为87.75，由高到低依次为：广州、珠海、深圳、江门、佛山、中山、东莞、肇庆和惠州。
在审判流程信息的有效公开率、庭审直播公开率及裁判文书公开率这三项子指标中，湾区九市均表现优异：广州、深圳、珠海、中山、肇庆和江门的审判流程信息有效公开率达到了100%，裁判文书公开率平均值达到了 85%，庭审直播公开率也表现出逐年增长的态势。
从司法服务保障程度来看，湾区九市中有3座城市的万人拥有律师数高于广东省平均水平（4.7人/万人），最高的为深圳（9.61人/ 万人）。法院人均年结案数和法院年结案数增长率两项指标受到经济水平和人口结构的影响，各市差距明显，其中深圳在两项指标均名列前茅。这与深圳率先形成了智慧法院工作体系并建成了全省首个E网送达平台等举措密不可分。
从各地裁判效率及裁判结果的合理公正程度来看，江门的司法环境为湾区九市中最高效快捷的，但在公平公正方面有待提高；广州在司法公平公正方面表现最为优秀，但法院法定审限内结案率仅为 57%，低于平均水平（67%）。东莞虽人口增长迅速，但法院人均年执结执行案件数为89件/万人，低于湾区九城平均水平（100件/万人）。
4.守法环境指数排行榜
在守法环境维度，评价结果显示，大湾区九城守法环境指数平均值为95.08，由高到低依次为：深圳、肇庆、广州、佛山、中山、珠海、惠州、江门和东莞。
数据显示，2020 年大湾区九城企业信用信息公示制度、企业守信联合激励和失信联合惩戒制度以及企业信用修复机制和信用权益保护机制的构建情况比较好；2020年大湾区九市经济犯罪案件数有所减少，但商事侵权案件和合同违约案件略有增长。可以看出，大湾区城市应进一步加大对知识产权保护、诚信经营等方面的引导力度，促进企业依法守法经营，共创健康有序的营商环境。
四、政策和建议
在对城市法治环境进行指数评价的基础上，本报告还选取了大湾区九城的人均 GDP（2020年）来分析经济发展与营商法治指数间的关系。通过分析发现，一座城市的营商环境法治指数与经济发展状况呈现出正相关性，但两者又并非简单的线性关系。研究认为，法治指数与经济发展状况之所以会呈现出正相关，是因为市场经济的健康运行必须要以法治为保障，而法治环境作为营商环境中最为重要的一环，对经济的发展起到了巨大的促进作用。
进入新发展阶段以后，为了进一步优化营商环境，驱动经济高质量发展，湾区城市应继续坚持法治化改革方向，秉持“立法、行政、司法、守法”的工作思路，充分发挥大湾区的制度优势和经济优势，稳步提升湾区的法治化治理水平，共同优化和推进湾区的营商环境建设，真正将大湾区打造成一个世界级的科技创新、产业创新高地。具体措施包括：
第一，进一步完善法律法规体系，为法治化提供有力支撑。大湾区城市群应当主动借鉴和吸收港澳成功经验，接轨港澳法律体系，在立法层面进行完善与创新，研究适用于三地通行的经贸流通法律规则及商事纠纷解决方法。
第二，进一步加强依法行政，借助数字政府打造更加高效便捷的行政环境。湾区九城可以在广东省建设数字政府的基础上，推进市场监管系统信息化，构建现代化市场监管体系，深化“放管服”改革、减轻企业负担、优化营商环境。
第三，要进一步深化司法改革，让司法公正为营商环境法治化保驾护航。大湾区各城市可借鉴广州打造粤港澳司法改革创新引领区的经验，以司法改革为抓手，将数字理念运用到营商司法环境的优化中，借助5G、人工智能、大数据和区块链等技术打造智慧法院，助力提升整体司法效能，让司法环境更加高效、便捷、透明。
第四，进一步提升公民、企业的守法意识，将守法理念贯彻到湾区各个城市之中。各地需制定关于开展法治宣传教育的五年规划，开展法律服务进企业活动，推动树立“遇事找法”的法治意识，以形成“营商环境法治化人人有责”的良好氛围。