《新发展理念下大湾区城市发展活力指数研究报告》

摘要：《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出要进一步提升粤港澳大湾区在国家经济社会发展和对外开放中的引领作用。但是大湾区不同城市的经济社会发展水平很不平衡，对全国其它城市的参考示范作用也不尽相同。因此，有必要建立一套科学、客观和全面的评价体系，对大湾区各城市经济社会发展情况进行持续观察、分析与评估，帮助区内各城市强优势、补短板，均衡提升湾区城市的发展活力。本报告以大湾区广州、深圳和佛山等九个城市为研究对象，紧密围绕“城市发展活力”这个主题，从“经济发展”、“公共服务”和“市场活力”等4个维度和“人均GDP”、“一般公共预算收入”和“工商登记市场主体数”等26个指标对九城市（含49个县区）2016至2020五年间高质量发展成就进行了客观、全面和科学的评价，对大湾区乃至全国城市发展都有重要参考和借鉴意义。

关键词：大湾区 城市活力指数 高质量发展 指标体系 评价模型

2019年，中共中央、国务院发布《粤港澳大湾区发展规划纲要》，提出要进一步提升粤港澳大湾区在国家经济社会发展和对外开放中的引领作用。随后，广东省委印发《关于构建“一核一带一区”区域发展新格局促进全省区域协调发展的意见》，提出要以功能区战略定位为引领，加快构建形成由珠三角地区、沿海经济带、北部生态发展区构成的“一核一带一区”区域发展新格局，特别是要以广州和深圳为主引擎推进珠三角核心区深度一体化，率先实现高质量发展。

鉴于大湾区不同城市经济社会发展水平很不均衡，课题组认为，对城市现状进行精准分析、判断和动态观察是实现城市高质量发展的起点。因此，有必要建立一套科学、客观和全面的评价体系，对大湾区经济社会发展情况进行持续观察与评估，用数据来展现大湾区城市高质量发展的动态过程，帮助区内各城市强优势、补短板，均衡提升湾区城市发展活力。所以，本报告以大湾区广州、深圳、佛山、珠海、东莞、中山、惠州、江门和肇庆九个城市为研究对象，紧密围绕“城市发展活力”这个主题，以这些城市的统计年鉴和统计公报为主要数据来源，从“经济发展”、“公共服务”和“市场活力”等4个维度和“人均GDP”、“一般公共预算收入”和“工商登记市场主体数”等26个指标对九城市（含49个县区）2016至2020年五年间高质量发展成就进行了科学、客观和全面的评价，找到了亮点，发现了差距，对大湾区乃至全国城市未来发展都有很好的参考价值和借鉴意义。

一、指标体系和评价模型

（一）指标体系

本报告的核心概念是“城市发展活力”，即一个城市在经济活力、社会活力和人口活力等多方面活力的综合体现。《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出了在粤港澳大湾区打造“充满活力的世界级城市群”这一战略定位。提升城市发展活力成为大湾区城市发展的核心目标。基于此，课题组将“城市发展活力”作为城市多维评价体系的核心来描述大湾区各地市及县（市/区）的发展质量和发展水平。

“创新、协调、绿色、开放、共享”是习近平新时代中国特色社会主义思想的核心理念之一，是实现中华民族伟大复兴中国梦的指导思想，同时也是指导粤港澳大湾区创新发展的基本原则。在新发展理念的指导下，课题组确定了能充分展示“城市发展活力”的“经济发展”“公共服务”“市场活力”和“人居活力”四个一级指标。“经济发展”指标（权重45%）是开放与协调理念相结合的产物，体现了城市整体经济发展水平及其在国内国际双循环发展体系下的承载能力。 “公共服务”指标（权重30%）是贯彻共享理念的体现，是城市维护社会公平正义的能力及成效。“市场活力”指标（权重10%）是落实创新发展理念体现。改革开放以来的无数实践证明，创新是激发市场活力的最佳手段。“人居活力”指标（权重15%）体现了绿色发展和人民群众是生态文明建设直接受益者的理念。

围绕新发展理念，课题组参考城市评价领域中现有的竞争力评价、公共服务体系评价、创新能力评价和城市舒适性评价等理论与指标，结合湾区城市群发展实践，构建形成了包括4个一级指标与26个二级指标的城市发展活力评价指标体系，如下图所示：

图1. 城市发展活力评价指标体系

（二）研究样本

课题组选取了2016至2020年这个时间段，分别在地市和县（市/区）域两个行政层级上进行了评价性研究，并且横向对比了珠三角9个城市、长三角/沿海地区6个GDP超7000亿元的城市，以及珠三角49个县（市/区）域和长三角16个百强县（市/区）的城市发展活力情况。具体城市及县（市/区）域的评价对象如下表所示：

表1：研究区域及样本情况

（三）数据来源及计算方式

本报告的数据来源包括各城市（县/区）域的经济和社会发展统计公报、统计年鉴、政府工作报告、政府部门官方网站、中央媒体及主流媒体对各城市（县/区）域的新闻报道，以及向相关政府部门依法申请公开的信息数据。

课题组在确定指标体系并完成相关数据的收集之后，首先对指标进行了预处理，避免逆向排序和极端值问题。其次，对所有指标进行Z-score标准化转换，得出各个地市或县/区二级指标每年组内的标准化系数。最后，通过对二级指标的标准化系数进行加权求和，获得各一级指标的数值，进而综合计算出大湾区城市发展活力指数。

二、湾区地级市发展活力指数

为便于比较和理解，课题组将最终系数依照原分布转换为百分制分数，按其大小顺序得出大湾区城市活力指数排行榜（表2）。

表2：大湾区九城市发展活力指数排行榜（2020年）

单位：分

（一）分指标排行榜

1.经济发展指数排行榜

在经济发展维度，本研究使用了“地区生产总值”、“工业生产总值”和“固定资产投资”等10个二级指标来衡量地市或县（市/区）域的经济发展活力。评价结果显示，大湾区九城市经济发展平均指数为80.05，从高到低依次为深圳（93.84）、广州（91.22）、佛山（82.64）、东莞（81.29）、珠海（79.26）、中山（75.42）、惠州（74.39）、江门（72.08）和肇庆（70.34）。

2.公共服务指数排行榜

在公共服务维度，本研究使用了“一般公共预算收入”、“教育支出”和“科学技术支出”等7个二级指标来衡量地市或县（市/区）域政府提供公共服务的能力和水平。评价结果显示，大湾区九城市公共服务平均指数为77.90，从高到低依次为深圳（94.96）、广州（90.71）、佛山（75.92）、东莞（75.05）、中山（74.62）、珠海（74.05）、惠州（73.25）、江门（72.58）和肇庆（70.00）。

3.市场活力指数排行榜

在市场活力维度，研究组使用了“货物运输总量”、“单位用电量创造的GDP价值”、“专利申请量”和“工商登记市场主体数”共4个二级指标来衡量地市或县（市/区）域的市场活力。评价结果显示，大湾区九城市市场活力平均指数为77.40，从高到低依次为广州（95.00）、深圳（92.42）、佛山（76.01）、珠海（74.41）、东莞（73.81）、惠州（73.25）、江门（71.03）、中山（70.36）和肇庆（70.30）。

4.人居活力指数排行榜

在人居活力维度，本研究使用了“常住人口”、“建成区绿化覆盖率”和“人均绿地面积”等5个二级指标来描述地市或县（市/区）域居住人口的数量和质量水平。评价结果显示，大湾区九城的市场活力平均指数为82.84，整体人居活力水平较高；从高到低依次为广州（94.96）、深圳（91.07）、东莞（87.38）、佛山（83.58）、珠海（81.13）、江门（79.06）、中山（77.78）、惠州（76.19）和肇庆（74.45）。

（二）总体指数排行

课题组对大湾区九个城市的综合评价结果显示：大湾区城市发展活力指数在70.00-94.49之间，平均为79.32，由高到低依次为：深圳（94.49）、广州（92.85）、佛山（79.84）、东莞（79.14）、珠海（77.06）、中山（74.49）、惠州（73.63）、江门（72.40）和肇庆（70.00）。

根据2016-2020五年间数据，大湾区城市活力排名相对稳定。深圳、广州始终保持着第一、二名的领先状态，引领着湾区城市群的快速发展。结合大湾区九城GDP数据来看， “稳中有升”是这五年间大湾区发展的一大特点。大湾区九城始终保持着3.1%-9.9%的良好增速，经济平稳运行，财富稳定增长，正在以“新增长极”的姿态带动中国改革开放迈向新高度。

（三）对比长三角/沿海六城竞争活力

课题组同时对大湾区九城市和长三角/沿海地区（苏州、无锡、常州、杭州、宁波、泉州）六个GDP过7000亿元的城市进行了横向比较。结合15个城市的活力指数排行榜来看，长三角/沿海地区六城的城市发展活力指数介于湾区九城第一、三梯队之间，与第二梯队的佛山、东莞和珠海的发展水平相近。但从平均值对比情况来看，湾区九城的城市发展活力指数均值（79.26）略低于长三角/沿海六城（80.78）。

三、湾区县域发展活力指数

课题组以“千亿GDP数量规模”为界线，将湾区49县（市/区）域划分为27个“数量发展型县（市/区）域”和22个“质量发展型县（市/区）域”，对其县域发展活力指数进行了计算和排名。

（一）质量发展型县（市/区）域活力指数

根据2020年研究成果，对南山区、福田区和黄埔区等22个湾区质量发展型县（市/区）域的评价结果显示：各县区指数在75.65-92.86之间，平均值为83.57，整体活力指数较高。

表3：大湾区22个质量发展型县域城市发展活力指数排行榜（2020年）

单位：分

（二）数量发展型县（市/区）域活力指数

根据2020年研究成果，课题组对惠城区、盐田区、斗门区等大湾区27个数量发展型县（市/区）域的指标评价结果显示：各城市指数在70.00-77.69之间，平均值为73.03。

表4：大湾区27个数量发展型县域城市发展活力指数排行榜（2020年）

单位：分

四、政策建议

为进一步推动大湾区城市高质量发展，课题组认为，应抓住大湾区“两制、两区”的制度和政策优势，进一步推动湾区发展，将城市和区域的“物理”融合转变成“化学”反应，努力把大湾区打造成为世界一流的湾区。

第一，发挥大湾区地域优势，与港澳地区开展制度互鉴优势互补。大湾区是在一个国家、两种制度、三个关税区、三种货币的条件下建设的，国际上没有先例可循。大湾区九城可以坚守“一国”之本、善用“两制”之利，大力推动规则、制度和机制的联通、贯通和融通，积极探索“一事三地、一策三地、一规三地”，把制度差异变为制度优势，以对接港澳营商环境为牵引，大力推进“放管服”改革和“数字政府”建设，促进湾区生产要素顺畅流动，形成协调、互补的发展模式。在今后的大湾区“九城+两区”（香港、澳门）发展中，可以充分利用大湾区的制度资源形成“化学反应”，提升城市发展活力。

第二，发挥湾区“双区”的政策优势，提升九城内部协同联动。本研究发现，与长三角/沿海地区的16个全国百强县（市/区）域相比，大湾区22个“质量发展型县（市/区）域” 虽然在多项指标排名中处于领先地位，但是在个别指标方面的领先优势相对较小。大湾区九城市可以结合《粤港澳大湾区发展规划纲要》和深圳建设中国特色社会主义先行示范区的“双区”政策优势，破除行政藩篱和地域界限，推进区域一体化发展和资源市场化配置改革；加强城市间协作，发挥各自优势，挖掘各自潜力，并向长三角/沿海地区的城市和县（市/区）域学习先进经验，助推大湾区城市和县域的高质量发展。

第三，发挥穗深“双城”辐射优势，引领带动大湾区城市群发展。广州和深圳是大湾区两个GDP过2万亿的城市,其产业动力和城市化进程势必会对周边城市产生拉动作用。将这些极点城市与其它城市作为区域共同体，区别规划功能定位，实现资源优势互补，提升市场内需动力，带动各城市经济社会发展和政府治理能力提升，实现“2+9>11”的效果，助推大湾区高质量可持续发展，为全国其它城市提供可借鉴的发展经验的发展路径。